Противодействие коррупции

Понятие и принципы противодействия коррупции и их характеристика. Система субъектов противодействия коррупции. Место прокуратуры в системе противодействия коррупции. Основные меры противодействия коррупции в Российской Федерации.

Перед рассмотрением понятия, принципов противодействия коррупции в Российской Федерации, вспомним современные модели противодействия коррупции. Первая «кнута и пряника», используемая преимущественно в западных странах (США, Канаде, странах Европы, Японии и др.) и заключающаяся в сочетании достаточно длительных, дорогостоящих и не дающих быстрого эффекта программ профилактики коррупционного поведения с помощью относительно мягких мер принуждения за незначительные деяния и максимально жесткого (в том числе и связанного с длительным лишением свободы) наказания за серьезные преступления.

Вторая — это модель тотальной войны, которую называют восточной или юго-западной (Китай, КНР, Индонезия и др.). основные черты — сочетание крайне жестоких мер подавления любых проявлений коррупции со стремлением создать идеологическую основу неприятия коррупции обществом.

Для третьей «скандинавской» модели характерен акцент решения проблемы коррупции через профилактику, главным образом экономическими и моральными средствами. Четвертая «псевдолиберальная» модель, которая характерна для государств с переходной экономикой. Ее суть заключается в отношении к коррупции как к естественному экономическому явлению, которое нужно «точечно» контролировать, не позволяя преодолеть некий порог, поскольку рыночные механизмы все сами расставят по местам.

Среди моделей правового обеспечения борьбы с коррупцией в России С.В. Максимов выделяет следующие: первая модель «точечных ударов», сутью которой является поиск нескольких наиболее значимых, как правило, ключевых, звенья правовой системы, создав или исправив которые можно «запустить» механизм борьбы с коррупцией.

Воплощением такой модели является внесение частных антикоррупционных поправок в действующие акты, но иногда для реализации «точечного удара» принимают новый закон. Эта модель активно продвигалась Транспарэнси интернешнл и Всемирным Банком. Другим ее воплощением являются попытки Всемирного банка — создать в России (и в ряде других стран) «острова без коррупции», не удавшийся до сих пор.

Вторая модель «системного воздействия»: для ее реализации обычно используют программно-целевой подход и комплексные нормативные правовые акты. Российский законодатель изначально тяготел именно к такой модели. Как один из самых ярких примеров ее возможной реализации — идея межотраслевого антикоррупционного мини-кодекса.

Непреодолимым препятствием на пути ее воплощения лежало разрушение отечественного кодифицированного законодательства. Предлагался и иной подход: через разработку Основ антикоррупционной политики, ключевым элементом которых должны были стать антикоррупционные стандарты для базовых сфер правового регулирования. Законопроект неоднократно вносился в Государственную думу, но не был рассмотрен. Однако его идеи восприняли разработчики проекта Конвенции ООН против коррупции.

Два десятилетия назад в научном и официальном обороте использовался термин «борьба с преступностью». К началу двухтысячных годов это понятие по отношению к правоохранительной деятельности было заменено на термин «удержание преступности на социально приемлемом уровне».

Позднее множество других стратегий по противодействию преступности: «война», «противодействие», «реагирование», «контроль». По смысловому содержанию используемые термины имеют различную смысловую нагрузку. Термин «борьба с преступностью» представляется многим ученым наиболее предпочтительным (А.И. Долгова, Э.Ф. Побегайло и др.), так как означает активную, наступательную деятельность путем воздействия на процессы детерминации, обусловливания этого антисоциального явления и применения к лицам, нарушающим уголовный закон, соответствующих мер государственного принуждения. Однако в современном отечественном законодательстве чаще используется термин «противодействие преступности».

На основании законодательно закрепленной дефиниции в № 273-ФЗ термин «противодействие коррупции» полностью охватывает понятие «профилактика коррупции», «предупреждение коррупции», «борьба с коррупцией», находится с ними в отношении соподчиненности по объему.

Переходя к раскрытию вопроса о принципах противодействия коррупции, заметим, что «принцип» в переводе с латинского «исходное начало, важнейшая часть всего». В законодательстве принцип означает и закрепляет обязательность содержащихся в нем положений, требований их всеобщности в отношении регулируемых процессов.

Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность власти, обеспечиваются правосудием. Органы, осуществляющие противодействие коррупции, по мнению специалистов, должны не только сами соблюдать права и свободы, но и обеспечивать их соблюдение.

Однако сама конституционная концепция приоритетности объектов правовой охраны: личность — общество — государство и в законотворческой и в юридической доктрине, и в реальной российской, да и зарубежной действительности в настоящее время не является незыблемой. Нарастание новых внутренних угроз национальной безопасности, таких как терроризм, масштабная экстремистская деятельность, а теперь и коррупции, и внешних в виде глобальных финансово-экономических кризисов и развития процессов доминирования отдельных стран на мировой арене приводят к свертыванию основных гражданских прав и свобод, для сохранения государственного суверенитета и безопасности.

Все мы становимся очевидцами того, как гражданское общество не только начинает спокойно относиться к наступлению на такие основные права и свободы человека и гражданина, закрепленные в Конституции РФ, как свобода и личная неприкосновенность (ст. 22), свобода передвижения (ст. 27), свобода мысли и слова (ст. 29). и даже право на жизнь (ст. 20) в связи с бесчеловечными террористическими угрозами, но и внутренне готово пожертвовать конституционными правами и свободами, связанными с отправлением правосудия (ст.ст. 49, 51), не говоря уже, например, об отступлении от банковской, коммерческой, личной или семейной тайны во благо борьбы с коррупцией.

Не проблемным, хотя и коллизионным для многих стран является вопрос имплементации ст. 20 Конвенции ООН о незаконном обогащении, в соответствии с которой каждое государство-участник рассматривает возможность признать в качестве уголовно наказуемого деяния незаконное обогащение, когда оно совершается умышленно.

Последнее представляет собой значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которые оно не может разумным образом обосновать. Подобный отечественный законопроект также подготовлен и находится на рассмотрении Государственной Думы РФ. В случае принятия его положения могут вступить в противоречие с конституционными гарантиями, закрепляющими презумпцию невиновности и право не свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников.

Публичность и открытость органов власти достигается выполнением ряда мер, в том числе опубликованием полученных сведений о доходах и имуществе в СМИ, периодической отчетностью о результатах деятельности по борьбе с коррупцией. Неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений означает неизбежность наступления неблагоприятных последствий для нарушителей закона.

Как отмечалось, и в названии, и в тексте Федерального закона «О противодействии коррупции» нашла отношение концепция, согласно которой противодействие — это более широкий спектр деятельности, на котором должны объединяться усилия всех государственных и общественных институтов, ориентированных на выявление причин и условий совершения коррупционных правонарушений, и в том числе преступлений, а также на борьбу с ними.

Это находит подтверждение в системе принципов противодействия коррупции, закрепленных в ст. 3 этого закона. Они-то как раз и отражают основную направленность закона: предупреждение коррупции на самых ранних стадиях, до начала её наиболее опасных проявлений в реальной жизни; включение в борьбу с ней и гражданского общества.

Наиболее ярким подтверждением тому служат основные исходные начала, закрепляющие «сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами» (п. 7 ст. 3) и «приоритетное применение мер по предупреждению коррупции» (п. 6 ст. 3).

Коэффициент эффективности антикоррупционной деятельности в Национальной стратегии противодействия коррупции предлагается измерять в несколько иных принципах, сформулированных в разделе 3 данного официального документа.

Президент России В.В. Путин относит к наиболее важным принципам государственной службы честное служение государству, открытость и гластность при осуществлении государственной службы. Подобные принципы государственной службы отражены на международном уровне в странах ЕС.

В Казахстане с недавних пор заложена основа профессиональной государственной службы, построенная на принципах признания заслуг, казахстанского патриотизма, эффективности, транспарентности и равенства. России стоит рассмотреть вопрос о включении отдельных указанных принципов в свои законодательные акты. Обоснование подобной позиции в условиях востребованности возрождения государственности, патриотизма, более тесного сотрудничества стран ближнего зарубежья очевидно.

Борьба с коррупцией развернулась именно после внесения Президентом РФ проектов законов, предлагающих ратификацию международных конвенций: об уголовной ответственности за коррупцию и против коррупции. Он принял активное участие в разработке стратегии противодействия коррупции в общегосударственном масштабе. Был провозглашен приоритет профилактики над карательными мерами и комплексный подход к противодействию коррупции.

В ч. 5 ст. 5 указано, что «в целях обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власть субъектов РФ и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции по решению Президента РФ могут формироваться органы в составе представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных лиц (далее — органы по координации деятельности в области противодействия коррупции). Для исполнения решений органов по координации деятельности в области противодействия коррупции могут подготавливаться проекты указов, распоряжений и поручений Президента РФ…».

К числу первоочередных мер, предпринятых Президентом РФ для совершенствования организационной основы противодействия коррупции, соедует отнести образование Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции.

На президиум Совета Указом № 233 возложены функции по рассмотрению вопросов, касающихся соблюдения требований к служебному поведению лиц, замещающих государственные должности, и урегулирования конфликта интересов, а также рассмотрению обращений граждан.

Президент РФ может использовать институт федерального вмешательства, включающий в себя отрешение от должности глав регионов, отмену принятых нормативных актов, использование силовых рычагов.

Важное место в проведении антикоррупционной политики принадлежит полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах: проведение внутренней и внешней политики в округах, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти на территории округа, организация контроля за исполнением решений со стороны федерального центра, обеспечение кадровой политики, представление регулярных докладов о состоянии национальной безопасности в округах.

Конституционный статус Правительства РФ как высшего органа государственной власти предопределяет его ведущую роль в борьбе с коррупцией. Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции (ч. 3 ст. 5 ФЗ «О противодействии коррупции»).

В первую очередь следует отметить полномочия Правительства по регулированию социально-экономической сферы. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. указано на снижение административных барьеров в экономике и на превращение России в страну с низким уровнем коррупции. Роль Правительства наиболее полно проявляется в его работе по реализации реформы государственного аппарата, развитию правовых основ противодействия коррупции, обеспечения антикоррупционных мероприятий, по международному сотрудничеству.

Существенный антикоррупционный потенциал заложен в мероприятиях по продолжению административной реформы оптимизации состава и полномочий федеральных органов исполнительной власти, порядка заключения служебных контрактов о прохождении государственной федеральной гражданской службы, профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих.

В целях реализации антикоррупционной политики Правительство ввело и использует такую эффективную антикоррупционную технологию, как правовой мониторинг. В Национальных планах противодействия коррупции на Правительство РФ возлагается самый широкий перечень задач по реагированию на коррупцию.

В число основных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия по противодействию коррупции, входят МВД, ФСБ, Минюст России. Полномочиями расследования коррупционных дел наделен целый ряд контрольно-надзорных и правоохранительных органов МВД, ФСБ, прокуратура, СК, Росфинмониторинг. Управление «К» ФСБ России специализируется на расследовании коррупции в правительственных органах, управление «М» занимается коррупцией в таких органах, как полиция, прокуратура, судебные органы, МЧС, налоговые органы.

В составе МВД России создано оперативно-розыскное бюро № 10, которое специализируется на борьбе с коррупцией среди высших должностных лиц исполнительной и законодательной власти, действует Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции. Аналогичные функции в рамках своих структур исполняют управления внутренней безопасности и контрольные управления по надзору за соблюдением сотрудниками правил служебного поведения в ФТС, ФАС, ФСИН России.

Одной из организационно-кадровых мер по профилактике получения взяток государственными служащими стало формирование подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений в кадровых службах федеральных государственных органов.

Данные подразделения создаются в соответствии с Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. «О проверке достоверности и полноты сведений, предоставляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению».

Основными задачами указанных подразделений является профилактика коррупционных и иных правонарушений в федеральном государственном органе, а также обеспечение деятельности федерального государственного органа по соблюдению государственными служащими запретов, ограничений, обязательств и правил служебного поведения.

Специалисты предлагают создавать подобные подразделения и в муниципальных органах, что положительно, по их мнению, скажется на предотвращении или урегулировании конфликтов интересов, исполнении муниципальными служащими своих обязанностей. Организационные меры, связанные с профилактикой коррупции, привели к созданию новых структур в правоохранительных органах и других ведомствах. Так, в 2007 г. в структуре центрального аппарата Генеральной прокуратуры РФ было создано управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции.

Подразделения с аналогичными компетенцией и наименованием были созданы в структуре прокуратур субъектов РФ. В системе МВД, в структуре Департамента государственной службы и кадров, в соответствии с Указом Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 и Приказом МВД России от 22 марта 2010 г. № 211 «Об организационно-штатных вопросах» было создано управление организации профилактики коррупционных и иных правонарушений. Основной задачей его деятельности является обеспечение соблюдения сотрудниками органов внутренних дел антикоррупционных стандартов.

Например, в 2017 г. бывший первый заместитель начальника главного управления по борьбе с оргпреступностью (ГУБОП) МВД РФ, генералмайор Анатолий Петухов, проживающий сейчас в США, оказался в центре скандала, связанного с недвижимостью. Журналисты выяснили, что во Флориде отставнику принадлежат активы, оцениваемые в 38 млн долларов. При этом СМИ не исключают, что недвижимость могла приобретаться на сомнительные доходы.

С 1 января 2012 г. в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия» составы, связанные со взяточничеством, коммерческим подкупом, компьютерными преступлениями, исключены из компетенции следователей ОВД и переданы в исключительную компетенцию следователей СК.

В первом Национальном плане противодействия коррупции (пп. «а» п. 7 разд. 4) Министерству юстиции РФ было поручено совместное генеральной прокуратурой РФ разработать и внедрить систему мониторинга правоприменения в целях своевременной корректировки отечественного законодательства. Остаются актуальными идеи о создании единой спецслужбы по борьбе с коррупцией и взяточничеством. Например, основанное чуть ли не полвека назад Бюро по борьбе с коррупцией в Сингапуре было нацелено на выявление взяточников в верхних эшелонах власти.

У граждан отсутствует не только заявляемая возможность стать свидетелями судебных процессов в прямом эфире на интернет-сайтах, но и возможность присутствовать на выездных судебных заседаниях в публичных местах, как это было в советскую эпоху, поскольку ни те, ни другие формы практически не реализуются. Даже в сами здания органов судебной власти в настоящее время россиянам попасть не просто в связи с наличием пропускной системы, охраны.

Обращает на себя внимание и неадекватно гуманная со стороны судебных органов практика назначения наказаний за наиболее опасные проявления беловоротничковой, организованной преступности и коррупции. И это при том, что на федеральном и региональном законодательном уровне разработана и внедряется требующая больших финансовых затрат профилактическая модель борьбы с преступностью и коррупцией, в каждом регионе органами государственной исполнительной власти осуществляется в постоянном режиме антикоррупционный мониторинг, создаются новые структурные подразделения, предпринимаются усилия правоохранительных органов по изобличению виновных, затрачиваются колоссальные средства на функционирование механизмов правосудия.

Прокуратура занимает особое место как в системе органов государственной власти, так и в системе правоохранительных органов, что предопределено её особым конституционно-правовым статусом, закрепленным в ст. 129 Конституции РФ.

Кроме того, прокуратура осуществляет:

• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными УПК РФ;
• координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
• административное преследование юридических лиц и другие полномочия, предусмотренные КоАП РФ и другими федеральными законами.

Одним из направлений деятельности органов прокуратуры является обязанность принимать участие и обеспечивать работу российской делегации в Группе государств против коррупции (далее по тексту ГРЕКО), способствовать реализации выработанных ГРЕКО рекомендаций.

Следует отметить, что эксперты этой организации считают полномочия российской прокуратуры достаточными для борьбы с коррупцией, но отбор в прокуроры и распределение между ними дел — недостаточно прозрачными. Кроме того, привлечение прокуроров к дисциплинарной ответственности, по их мнению, не поддается гражданскому контролю.

Несмотря на положительные тенденции состояния коррупционной преступности в России, отражаемые официальной статистикой на протяжении последних лет, до сих пор сложно сделать вывод о достигнутом переломе в борьбе с коррупцией и существующем влиянии каких-либо конкретных мер на ее уровень. В то же время, постоянное совершенствование предупредительных мер борьбы с коррупцией, принимаемые меры по ведомственному контролю за соблюдением антикоррупционных ограничений и административно-правовых запретов на всех уровнях управления постепенно формируют в обществе атмосферу понимания опасности коррупционного поведения.

Тем не менее, полагаем одним из успешных фактов борьбы с коррупцией в высших эшелонах власти, возникновение в 2015 г. нового термина «губернаторская мафия». Первым в списке в нее попало дело экс-губернатора Сахалина Александра Хорошавина. Он обвиняется в получении взятки в особо крупном размере (ч. 6 ст. 290 УК РФ). По версии следствия, губернатор получил в 2011-2013 гг. взяток на общую сумму 5,6 млн долларов. В рамках уголовного дела обыски проходили в Москве, Подмосковье и на Сахалине, где располагались квартиры и дачи Хорошавина.

Следователи изъяли 1 млрд рублей в разных валютах, более 800 дорогостоящих украшений, коллекцию часов за 2 млн долларов, но главной звездой этого уголовного дела стала ручка за 36 млн рублей. Также по ходатайству следствия были наложены аресты на три особняка на Рублевке и четыре квартиры в элитных жилых комплексах Москвы, которые были записаны на близких родственников экс-губернатора — жену и сына.

Но, пока шло следствие, от сердечного приступа умер главный свидетель обвинения Николай Кран. Правда, как заявляют в СК, все показания Крана зафиксированы следователями в точном соответствии с нормами УПК РФ, поэтому смерть обвиняемого не повлияет на дальнейший ход расследования уголовного дела в отношении Хорошавина.
9 февраля 2018 г. суд Южно-Сахалинска признал бывшего губернатора Сахалинской области Хорошавина виновным в получении взяток и отмывании денег (ч. 5 и 6 ст. 290, ст. 174.1 УК РФ). Его приговорили к 13 годам колонии строгого режима и выплате штрафа 500 млн рублей.

В отношении других фигурантов этого дела были вынесены более мягкие приговоры. Другим объектом громкого уголовного дела о преступном сообществе с сентября 2015 г. стал губернатор Коми Вячеслав Гайзер. По версии следствия, группировка под его началом занималась отчуждением акций и долей государства в самых прибыльных предприятиях республики. Кроме главы республики в преступное сообщество входили заместитель губернатора Алексей Чернов, председатель государственного совета Республики Коми Игорь Ковзель, заместитель председателя правительства Республики Коми Константин Ромаданов, экс-сенатор от Республики Коми Евгений Самойлов, глава Фонда поддержки инвестиционных проектов Игорь Кудинов, бывший зампред правления ГК «Ренова» Александр Зарубин и другие лица.

Возбуждению уголовного дела и задержаниям предшествовала длительная оперативная работа ФСБ. Следователи и чекисты провели более 80 обысков в Коми, Санкт-Петербурге и Москве и изъяли более 60 кг ювелирных изделий, 150 часов стоимостью от 30 тыс. до 1 млн долларов, более 50 печатей и штампов юридических лиц, задействованных в реализации офшорных схем, финансовые документы по легализации похищенных активов на общую сумму более 1 млрд рублей.

10 июня 2019 г. Замоскворецкий суд Москвы вынес приговор эксглаве республики Коми Вячеславу Гайзеру и еще 12 местным чиновникам и бизнесменам по делу об участии в организованной преступной группировке. Суд решил, что существование ОПГ не доказано, однако за мошенничество, отмывание денег и взятки приговорил Гайзера к 11 годам колонии строгого режима и штрафу в 160 млн рублей.

По версии следствия, преступная группировка действовала с 2005 г. отцом-основателем ОПГ силовики называют бизнесмена Александра Зарубина, единственному, кому удалось скрыться от правосудия — до сих пор находится в бегах. А Гайзер присоединился к преступному сообществу практически сразу и стал его мозговым центром. Продвигал интересы группировки, пользуясь высоким положением во власти. ОПГ обращала внимание на самые прибыльные компании региона — птицефабрику, ликеро-водочный завод, молокозавод.

Некоторые предприятия удалось не только взять под теневой контроль, но и вывести из региональной собственности. Так, в 2010 г. приватизировали и передали подконтрольному группировке юридическому лицу «Птицефабрику Зеленецкую». Дивиденды от предприятий поступали не в местный бюджет, а в офшорные счета. Общий ущерб от такого «бизнеса» составил 3,5 млрд рублей.

Также у коррумпированных чиновников процветал небольшой бизнес по кадровым назначениям. Например, Гайзер лично помог Александру Сердитову стать директором ликеро-водочного завода за «спасибо» в размере 37,5 млн рублей. За четыре года под следствием оказались местные депутаты, главы компаний, бывший начальник местного УФСИН, председатель контрольно-счетной палаты, экс-председатель республиканского избиркома и многие другие.

Сам Гайзер по-прежнему считает себя и бывших коллег «товарищами по несчастью», которых несправедливо объявили преступниками и казнокрадами. Позже возникло еще одно уголовное дело в отношении другого губернатора. Глава Кировской области Никита Белых был задержан в одном из ресторанов торгового центра Лотте Плаза на Новинском бульваре в Москве.

В отношении губернатора было возбуждено уголовное дело по ч. 6 ст. 290 УК РФ. По вресии следствия, Никита Белых лично и через посредника получил взятки на общую сумму 400 тыс. долларов (соответствует 24,1 млн рублей) «за совершение действий в пользу взяткодателя и контролируемых им АО «Нововятский лыжный комбинат» и ООО «Лесохозяйственная управляющая компания»114. Позднее Белых будет помещен в СИЗО «Лефортово» и снят с должности Указом Президента РФ.

Пресненским судом Москвы 1 февраля 2018 г. он был приговорен к восьми годам колонии строгого режима и штрафу в размере 48,2 млн рублей за получение взяток от предпринимателей на общую сумму 600 тыс. евро115. 8 декабря 2019 г. глава СК Александр Бастрыкин сообщил, что в текущем году по расследованным преступлениям коррупционной направленности возмещен ущерб на сумму 2 млрд 47 млн рублей. В целях обеспечения возмещения причиненного вреда наложен арест на имущество обвиняемых в совершении коррупционных преступлений на 12,9 млрд рублей.

По словам главы СК около 30% преступлений коррупционной направленности — взятки. Всего за первые 9 месяцев 2019 г. следователи направили в суды почти 6,5 тыс. уголовных дел по фактам 11й,6 тыс. подобных нарушений закона. Более половины из 6902 обвиняемых — должностные лица (3952 человека), 752 человека — сотрудники органов внутренних дел, 476 — представители местной власти.